养老用地问题，答案都在这里！
自《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013] 35号)与国土资源部《养老服务设施用地指导意见》出台以来,国家就养老服务设施的用地范围、土地用途和年期、供地计划、供地政策等方面分别出台了一系列规定。现将读者关心的养老用地问题一一列出并根据相关政策做出解答。
一问:商业性设施和商品住宅用地是否可纳入养老服务设施用地？
答:养老服务设施用地适用范围不能随意扩大化,老年酒店、宾馆、会所、商场、倶乐部等商业性设施和商品性住宅用地纳入其中是不合适的,只有与老年人生活直接相关、专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用的土地,方可确定为养老服务设施用地。
二问:养老服务设施用地怎样登记？出让最高年限是多少年？
答: 《土地利用现状分类》 (GB/ T21010-2007)中没有“养老服务设施用地”名称,只在一级类“公共管理与公共服务用地”下有“医卫慈善用地”和“公共设施用地”二级类；国土资源部发布的《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)规定，非营利性社会福利设施用地中包括老年人社会福利设施用地,与养老服务设施用地有关。 国土资源部下发的《养老服务设施用地指导意见》明确提出:规划为公共管理用地、公共服务用地中的医卫慈善用地,可布局和安排养老服务设施用地,其他用地只能配套建设养老服务设施用房并分摊相应的土地面积。 养老服务设施用地以出让方式供应的,建设用地使用权出让年限最高按50年确定。在办理供地手续和土地登记时,养老服务设施用地的土地用途应确定为医卫慈着用地。
三问:土地供应方式有几种？是如何确定的？
答:依据营利性、非营利性的性质差异,养老服务设施用地可分别采取租赁、出让等有偿方式和划拨方式供地。经养老主管部门认定的非营利性养老服务设施用地可采取划拨方式供地。营利性养老用地应以租赁、出让等有偿方式供地。为降低营利性养老服务机构建设成本，各地可制定养老服务设施用地出租或先租后让供应的鼓励政策和租金标准,鼓励以租赁方式供地。
四问:新建城区和居住(小)区配建养老服务设施有哪些规定?
答: 《养老服务设施用地指导意见》对新建城区和居住(小)区按规定配建养老服务设施作了专门规定,要求其在土地供应时按规定配建养老服务设施,依据规划用途可以划分为不同宗地的，应当先行分割成不同的宗地，再按宗地供应；不能分宗的,应当明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。
五问：新建养老服务设施用地规模控制在多大范围内?
答:为防范以养老用地为名变相“圈地”、“囤地”，或改变土地用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发，《养老服务设施用地指导意见》规定，新建养老服务设施用地,依据规划単独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公频以下；有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公频。
六问:如何防范随意改变用途、分割转让等方式处置养老服务设施用地行为的发生?
答:为了使土地支持政策落到实处, 防范随意改变用途、分割转让等方式处置养老服务设施用地行为的发生，《养老服务设施用地指导意见》从五个方面明确提出了监管措施,即在核发国有建设用地划拨决定书、签订合同和租赁合同时,应当做出以下规定或者约定:
（1）建设用地使用权可以整体转让和转租、不得分割转让和转租；
（2）不得改变规划确定的土地用途，改变用途用于住宅、商业等房地产开发的，由市、县国土资源管理部门依法收回建设用地使用权；
（3）签订出让合同和租赁合同时，应当约定出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权。划拨建设用地要设定抵押权，在核发划拨决定书时，应当约定划拨建设用地使用权不得单独设定抵押权，设定房地产抵押权的建设用地使用权是以划拨方式取得的，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿；
（4）养老服务设施用地内建设的老年公寓、宿舍等居住用房，可参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米以内；
（5）向符合养老申请条件的老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服务合同应约定服务期限一次最长不能超过5年，期限届满，原承租人有优先承租权。
七问:空闲厂房、学校、社区用房从事非营利性养老服务,土地性质怎样确定?
答:为鼓励支持利用存量建设用地建设养老服务设施, 《养老服务设施用地指导意见》从供地方式、地价(租金)等方面明确了支持政策。
一是对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。
二是在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。
三是企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。
八问:民资的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可否使用农民集体所有的土地?
答:我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，也就是说我国土地包括国有土地和集体土地，这两种土地分别有不同的用途。依照《土地管理法》等法律法规规定，养老服务设施用地使用集体土地包括以下两种情形：
（一）兴建非营利性乡(镇)村养老服务设施可以依法使用集体建设用地
依照《土地管理法》第四十三条规定，集体建设用地有四类用途：一是宅基地，二是乡镇企业用地，三是乡(镇)村公共设施建设用地，四是乡(镇)村公益事业建设用地。非营利性乡(镇)村养老服务设施用地当然属于公益事业建设用地的范畴，所以，如果兴建为本集体经济组织内部成员使用的非营利性乡(镇)村养老服务设施，当然可以使用集体建设用地。依据《土地管理法》和国务院文件，国土资源部下发的《养老服务设施用地指导意见》第九条再次明确规定：“农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。”《土地管理法》第六十一条对包括养老服务设施在内的乡(镇)村公益事业建设需要使用土地的情况，明确了土地的申请、审核、批准主体、程序、权限和条件。
（二）其他兴建非营利性养老服务设施需要集体建设用地的，需要有集体建设用地流转政策和相应的养老政策支持
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)明确：“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法适用国有划拨土地或者农民集体所有的土地”。国土资源部下发的《养老服务设施用地指导意见》第九条再次明确：“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。”这些规定都为下一步集体建设用地流转指明了方向，但是，要想落到实处，还需要集体建设用地流转的具体政策出台才行，这样才能做到“依法”使用农民集体所有的土地。
全国人大常委会于2015年2月27日审议通过关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定，即在这33个试点县(市、区)暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这一决定的作出为这些地区非营利性养老服务设施使用集体建设用地扫清了法律上的障碍。
综上，依照目前的有关规定，养老项目所在地如果属于全国人大常委会批准的33个试点，则可以在最新政策引导下通过集体经营性建设用地入市来实现使用集体建设用地兴建非营利性养老服务设施的目的，如果不属于此范围，则只能与农村集体经济组织联合为本集体经济组织内部成员兴建非营利性养老服务设施。
附：各地养老用地政策盘点
北京
政策：2014年12月，北京市国土局举办了一场较大规模的养老用地出让征求意见会，会上就混合配建用地模式进行了可行性探讨，并计划推出9宗此类性质的养老用地。与2013年、2014年北京市国土资源局推出的单一养老设施用地不同，2015年北京市养老用地供应方式是“住宅用地+机构养老设施用地+限价商品住房用地”配建的混合用地模式。
案例：2015年2月3日，首创置业5.98亿元折桂北京顺义新街地块，包括3.83万平方米售价为9500元/平方米的限价房，以及规划建筑面积3.46万平方米的养老用地。
专家点评：北京市推出养老用地新政非常正常。一是北京要完成养老用地指标，二是在养老产业没有清晰盈利模式的情况下，混合模式让企业看到了盈利空间。未来，挖掘存量土地是具有重要意义的，大宗的市场化的养老用地出让将不是常态。
深圳
政策：2013年7月，深圳市规划国土委和市民政局共同编制的《深圳市养老设施专项规划（2011-2020）》发布。其中规定，对社会投资的经营性养老设施用地，采用不设竞买资格条件的招拍挂方式公开出让，限整体转让。鼓励企业利用已出让未建的存量用地，在符合规划的前提下建设养老设施，以充分调动社会资本的积极性，挖掘潜在的土地资源，节约集约用地。同时，鼓励通过城市更新配套养老设施。养老院、护理院应尽量独立占地。独立占地的养老设施用地，移交给政府的，产权归政府；不移交给政府的，产权归开发主体。对于附建的养老设施，产权归开发主体。养老设施的地价按相关标准执行。
案例：2014年4月10日，深圳迎来全国首例养老设施用地成功拍卖，位于宝安中心区的A001-0198宗地被前海人寿以4亿元拍下，楼面价14815元/平方米，溢价484%。位于龙华民治的A805-0052宗地被深圳融通信投资有限公司以2.8亿元拍下，楼面价18397元/平方米，溢价600%。然而，仅仅一年以后，融通信就已退还了竞得的龙华民治地块的养老用地。
专家点评：融通信退还养老用地说明这种集中供地模式具有很大局限性。此后，集中供地和对学校、旧厂房进行改造的供地方式会并存。在市中心建设小型养老机构会成为趋势，实现就地养老。
上海
政策：2014年4月10日，上海出台《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》。在土地政策方面，《实施意见》规定，在符合规划、确保安全等前提下，可将闲置的公益性设施用地优先调整为公益性养老服务设施用地。
民间资本兴办的非营利性养老机构与政府兴办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨建设用地或者农村集体建设用地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障新增供应，鼓励利用存量自有土地或集体建设用地。
对符合土地协议出让规定的，可采用协议出让方式供地。鼓励以租赁方式供应养老用地，降低养老服务设施建设成本。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件，用于房地产开发。
2014年10月16日，上海市政府批复《上海市养老设施布局专项规划》。该《规划》提出了存量提升改造的原则。
案例：2014年8月6日，上实发展发布公告称，其参股子公司上海实业养老发展有限公司与上海市崇明县规划和土地管理局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，由上海实业养老发展有限公司受让坐落于崇明东滩、总面积为6.8万平方米的土地，价格为7454万元。公司称，获得该地块标志着“崇明东滩长者社区一期CCRC养老项目”正式启动。
专家点评：上海市的养老用地政策可操作性并不强，没有脱离35号文的框架。2014年也没有严格意义上的在规划引导下的养老用地推出。在上海，政府和企业更加重视社区养老以及医养结合。
江苏
政策：2014年4月21日，江苏省出台了《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，各地在制定城市总体规划、控制性详规时，必须按照人均用地不少于0.2平方米的标准，设置养老服务设施。对营利性养老机构用地，参照成本逼近等方法进行地价评估，采取招标拍卖挂牌出让或返还收费的方式提供土地；对社会力量举办的床位数在200张、500张和1000张以上重点项目，通过“点供指标”提供土地。
值得一提的是，2015年2月8日，江苏省南京市正式出炉《南京市养老服务设施布局规划（2014-2020）》，并开始征求公众意见。根据规划，至2020年，南京市共规划养老机构645所，总床位数8.38万张，达到全市机构养老床位50张/千老人，人均机构养老设施用地面积达0.22平方米。
在用地上，目前规划拟分为3个不同的地区。其中，用地紧张的地区将充分挖掘现有设施潜力，择机新增养老设施床位。通过改建、租用满足本地区基本养老需求。用地条件宽裕的地区，将提高标准、大力新建养老机构，在充分满足本地养老需求的前提下，承担老城区转移的服务需求。在交通便利、环境优越的区位，重点发展高品质养老社区，形成多层次、多元化的服务体系。远郊区，则创新发展“区域性养老服务中心”，在确保五保供养对象生活的前提下，拓展日托照料、居家服务等多种功能。提高镇福利院使用效率，实现老年服务的全覆盖；在自然环境优良的区域，鼓励发展度假型老年社区。
案例：南京鼎坤房地产开发有限公司于2009年9月以公开出让方式取得玄武区岔路口地块（编号：NO.2009G37），用地面积为94857.9平方米，出让面积为69773平方米，规划用地性质为老年服务设施用地。2009G37地块挂牌起始价为2.5亿元，经过76轮竞争后最终由鼎坤房地产开发有限公司以4.62亿元竞得。
专家点评：江苏在养老用地政策上其实略滞后，也没有最终定调。推出养老用地，必须要让企业看到盈利的可能。
浙江
政策：浙江省政府连续出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《关于发展民办养老产业的若干意见》两大养老服务业新政。
与国土资源部确定养老用地范畴为“医卫慈善用地”不同，浙江省两大《意见》明确了民营养老机构用地为商服用地，可通过招拍挂方式获得，并可进行抵押融资。
对于依法登记的民办非营利性养老机构，改变以往所有捐资和出资人投入最后均归入社会的局面，明确了出资财产属于出资人所有。针对农村老年人，浙江省还创新性地提出了“以宅基地换养老”的相关尝试。
专家点评：我暂时还没注意到2014年浙江有典型意义的养老用地推出。浙江省的养老用地政策让养老用地供应成为可能，改变了此前医疗用地、福利用地无法融资的情况。政府应该在城市中心区靠近医院的地段推养老用地。