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益年养老快讯:养老产业政策那么多,为何你依然做不好养老?

2017-07-10 09:56:47 益年养老官方网站 阅读


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1.只谈“原则、意见”,不说“办法、细则”


已出台的政策多数内容只是做了原则性、指导性的规定,缺乏可操作性和配套政策,在具体实施过程中又因各种原因实施不力或无法落实。如国务院35号文件规定要积极利用财政贴息、小额贷款等方式,加大对养老服务业的有效信贷投入与扶持,其中措辞多是“适当或应当给予优惠”、“鼓励支持”等语言,缺乏可操作性的具体措施和配套政策,导致各地在实践中处于无章可循、无法操作的状态。


2.政策缺乏顶层设计与部门统筹


除《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》从国务院层面发布较为系统的政策规定外,对民办养老机构补助、优惠扶持的具体政策基本上都散见于各地规章以下的规范性文件中。这些规范性文件呈现出极大的地域差异性,即使在同一地区,各类政策也更迭很快,不具有稳定性和可预期性。此外,虽然政府出台了诸多优惠扶持民办养老机构发展的政策,但由于缺乏部门统筹、存在政出多门、衔接不力等情况,在实际中仍然难以落实。


3.缺乏实施方法与技术手段


由于民办养老机构优惠扶持政策实施涉及用地、投融资、资金补贴、人力资源扶持等多个领域,所以在具体政策操作的过程中需要相关专业方法和技术的介入,包括民政系统在内的多个部门的合作与专业评判;机构资金补贴需要对当地经济发展与财政承受力的评判与预估;投融资贷款及贴息需要银行等部门的合作与专业指导;护理人员的培训与扶持涉及护理康复等医护专业部门的合作与指导,等等。当优惠扶持政策在各地推行的时候,由于缺乏恰当的实施方法与适宜的技术手段,就很容易出现政策打折扣或难以落实的现象。


4.中央与地方责任划分不明确,责任层层下移削弱政策执行效果


中央政府在推动政策落实时,为调动地方政府积极性,往往提出增强地方政府责任意识的要求,将责任层层转移给下级政府,其结果是,县级政府支出压力大,政策执行结果出现“雷声大、雨点小”的尴尬情形,引发养老服务的对象对政府养老服务政策的不满。究竟哪一级政府承担哪些养老服务责任,存在较大争议。


5.营利与非营利养老机构待遇不平等


对民办养老机构的优惠扶持以非营利性质认定为前提,导致了同为养老服务供给部门,营利与非营利民办养老机构却获得不同待遇。在政策实施环节,由于缺乏明晰的价值判断,对民办养老机构的优惠扶持自然无法落到实处,在实施中表现为公办与民办、营利与非营利机构优惠扶持两重天,缺乏公平性或平等性。其结果是营利性民办养老机构待遇最差,不能享受同等补助,甚至缴纳更多税收、经营更加艰难。


6.各省市对民办养老机构的补助金额差异较大


东部地区特别是东部大中城市,由于财力较雄厚,对本地区的养老服务能确保不断加大投入,而西部贫困地区对新增加的养老服务事业投入只能通过调整支出结构,挤出一定财力完成上级下达的养老服务建设任务,客观上加大了地区之间养老服务业的发展差距。


7.各级财政对养老服务业投入偏少,政策手段单一


当前财政对养老服务的投入主要是养老机构建设补贴和养老机构床位补贴以及运营补贴,投入资金量有限,占全国财政支出的比重还较低,与我国老龄化加速带来的老人数量增长不相适应。

同时,财政支持养老服务的政策手段较单一,难以形成综合调控力。目前财政支持养老服务业发展的政策手段主要是财政补贴,财政贴息、政府采购、购买服务、PPP 和税收优惠等手段运用较少,未能充分激发社会资本投资养老服务业的积极性。


8.税收优惠政策缺乏系统性和激励性


一是缺乏系统性。从吸引资本进入环节到运营环节到最终处置环节,还没有建立系统的税收减免政策以及相应的管理机制。在投资建设环节,目前只在耕地占用方面设定了减免政策,契税仅对社会团体、事业单位免征,而且仅限于办公用房。在企业运营环节,目前还没有企业运营中的增值税优惠政策,既缺少关于养老服务行业抵扣额的优惠政策,也没有该行业关于低税率的优惠政策。


二是缺乏激励性。税收优惠面窄,目前税收优惠集中在养老服务项目上,尤其集中在公办养老机构上,对民办养老机构优惠有限。对养老服务产业特别是提供老年用品、老年旅游服务的企业缺乏税收优惠,不利于养老服务产业发展。税收直接优惠多,间接优惠少,优惠力度受到限制。


9.投融资扶持政策实施不到位


目前,有关民办养老机构投融资扶持政策的具体规定尚不明晰,各地在具体操作过程中无章可循,实践中仍处于探索状态。各地在金融支持民办养老机构建设尚有诸多政策性和实践性的“瓶颈”问题,包括投融资政策方案不明确,放贷及贷款贴息补助存在太多条件限制;由于性质的特殊,绝大多数养老机构本身难以达到授信准入的基础条件(因各种原因不属于放贷对象);银行没有推出专门针对养老服务业的信贷产品,银行内部研究养老服务业的授信人才也比较缺乏;银行授信审批机制和内部信用评级体系不能体现养老服务机构的差异性;贷款期限、利率水平、额度规模等方面也无法体现养老机构鲜明的特殊性;信贷服务和管理严重滞后于蓬勃发展的养老服务业。


10.土地供应缺乏规划与支持


目前,各地对养老服务用地缺乏近期或长远规划,民办养老机构用地缺乏政策支持,主要表现为不执行地价优惠或用地偏远。从各地调研的情况来看,养老机构用地涉及宅基地、自留地、农民承包责任用地、农村企业用地和养老综合用地,以及闲置厂房、学校等,形态极为复杂,超过2/3的养老机构或准备涉足养老服务的企业和个人由于未能取得合法土地使用权而止步。


11.税费政策优惠不兑现


从各地情况来看,许多民办养老机构在水、电、气、暖等项目上未享受居民优惠价格。近几年,淄博市100多家民办养老服务机构中,获得政策优惠的比例总体较低,其中获得水电费优惠的比例最高,也仅占到1/3左右。


12.人才优惠扶持政策缺乏


目前,各地民办养老机构人才队伍建设情况不容乐观,一方面养老机构人员队伍结构不合理,整体素质欠佳;另一方面,缺乏常规性、定期性的人力资源培训及就业扶持安排。浙江省民政厅调研结果显示,60%左右的敬老院负责人的文化程度在高中以下,机构管理水平低下难以满足时代需求,护理人员供给仍远远小于需求。一些民办养老机构不得不增加运营成本和提高工资待遇到外省市进行招募,仍难招到满意的护理人员,更不用说专业医务人才和管理人才了。


13.制度运行的规范性仍然欠缺


一是在实施层面存在政策规避现象。根据相关政策规定,若民办养老机构属于非营利性质,其利润只能扩大再生产,开办人不能直接参与利润分红。然而,各地对民办养老机构的利益分红情况多持“睁一只眼、闭一只眼”的态度。对于民办养老机构开办人而言,不仅需要回收建设投入成本,还要有利可图。当利益渠道被堵的时候,非营利性民办养老机构只能采取违规操作或与主管部门合谋的办法进行政策规避以获利。


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