益年养老 | 呵护老年人晚年幸福，这5个地方经验值得借鉴

养老服务体系建设是关乎养老服务业发展全局的系统工程，健全的养老服务体系为发展养老服务业提供必要的平台和载体。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出的第一个发展目标就是要使服务体系更加健全。十八大以来，我国养老服务体系建设取得长足发展，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成。当前，养老服务体系建设仍面临重要任务，如何夯实居家社区养老服务基础、推动养老机构提质增效、加强农村养老服务、推进医养相结合成为未来养老服务体系建设必须解决的重要问题。

北京市着力构建的四级居家养老服务体系、上海市强力打造的“五位一体”养老服务体系、浙江省顺势推出的社会养老服务体系建设、广西壮族自治区率先开展的养老服务业综合改革试验区创建工作和青海省西宁市巧妙勾画的“1+7+N”养老服务体系给出了它们的探索和答案。这五个案例从不同侧面向我们展示了各自养老服务体系建设的重点和特色，如果把五个案例叠加起来，或许可以帮助我们勾画养老服务体系建设的整体蓝图。

养老服务体系建设篇（案例1）

北京市着力构建四级居家养老服务体系

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》印发以来，北京市高度重视，结合养老服务业发展实际，在“9064”养老格局框架下，为切实解决当前社会养老服务体系中的居家养老、社区养老和机构养老三种服务模式相互独立、互为割裂的问题，整合机构、社区、居家各领域横向福利政策，逐级打通纵向服务体系，保障各项政策能够最终惠及老年人，着力探索构建市、区、街、居四级养老服务体系。

发挥枢纽作用，建设街道（乡镇）养老照料中心

2014年开始，北京市大力加强街道（乡镇）养老照料中心建设，充分发挥镶嵌在社区内的小型养老机构的服务枢纽作用，作为平台向所在街道（乡镇）辖区的居家社区养老服务辐射，提出养老照料中心要实现机构养老、居家助老、社区托老、专业支撑、技能实训和信息管理六大功能，逐步探索形成居家社区和养老机构相互依托、资源共享、融合发展的新型养老服务模式。一是科学规划布局。依据各行政区功能定位、人口分布等不同情况，在空间上合理规划，三年共建设208个养老照料中心，到2020年计划每个街道（乡镇）建设1个养老照料中心。二是加大财政扶持力度。2014年至2016年政府投入建设街道（乡镇）养老照料中心建设补助资金近5亿元，撬动社会直接投资20多亿元，深入推进供给侧改革。三是保障设施供给。出台相关政策文件，明确新建住宅小区配建养老设施产权要无偿移交给民政部门，并与住宅小区整体规划，同步建设，同步验收，保障了养老服务设施有效供应。四是完善审批手续。会同相关委办局印发出台相关政策文件，通过“一事一议”的方式，集中解决部分利用现有设施建设的养老照料中心因缺少房产证和消防证难以获得设立许可证的问题，确保养老机构健康发展。

服务居家社区，建设社区养老服务驿站

从2016年开始，为保障街道（乡镇）养老照料中心辐射居家社区功能的延伸下沉，解决养老服务最后“一公里”的设施供给困难，结合落实《北京市养老服务设施专项规划》，整合社区托老所和老年活动场站功能，北京市按照一刻钟服务圈，加快建设就近为有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等服务的社区养老服务驿站。一是坚持规划先行。综合考虑地区人口密度、老年人口分布状况、服务需求、服务半径等因素，制定了社区养老服务驿站建设规划。2016年试点建设150家养老服务驿站，拟于“十三五”期间，在全市规划建设驿站1000个。二是政府无偿提供设施。明确由各级政府无偿将公有设施提供给社会组织和企业用于建设社区养老服务驿站，并对各类社区养老服务设施的来源和保障形式进行了明确规定。三是打通民非连锁限制。为推动社区养老服务设施连锁化、品牌化运行，积极协调社团部门，打通民非连锁限制，明确社区养老服务驿站可到区民政部门申报登记为民办非企业，遵循“统一法人、统一章程、统一财务、统一管理体系”原则，在登记地所在的区级行政区划范围内，多点开展服务。四是突破营利、非营利支持偏好。明确规定驿站可以登记注册为企业法人或民办非企业法人，并对不同性质的驿站给予同等的建设补贴、运营补贴等优惠扶持政策。

督促政策落实，加强市级、区级组织指导

（1）加强区级养老服务指导中心建设。按照市级组织、区级指导、街道（乡镇）养老照料中心统筹、社区养老服务驿站实施的体系规划要求，印发《关于加强区级养老服务指导中心建设的意见》（京老龄委发〔2016〕12号），明确区级中心的建设目标、基本原则、职能定位、建设运营等，督促各区积极推进本区养老服务指导中心建设。

（2）加强市级民政部门统筹协调力度。充分发挥市级民政部门政策创制、组织协调职能，积极协调市相关委办局，落实支持养老服务业发展相关政策：一是积极推进公办养老机构改革。在落实公办养老机构兜底保障职能的基础上，通过“公办民营”等方式，调动社会力量参与，充分发挥公办养老机构对居家社区养老服务的支持作用。截至2016年底，全市215家公办养老机构，已有112家实现了公办民营，占52．1%。二是完善资金支持政策。积极支持社会办非营利性养老机构建设，将一次性建设补助标准提高到每床4万—5万元，运营补贴提高到每床每月300—500元。全面实行养老服务机构综合责任保险补贴，覆盖了养老机构、社区和居家的服务组织及其工作人员，市财政补贴保费80%，养老服务机构自负20%，有效降低养老服务机构的各类责任风险。三是完善土地供应政策。自2013年起，北京市率先实现将养老设施用地纳入国有建设用地供应计划，将养老设施用地指标单列，并明确了区县供应计划指标。2013—2015年，在国有建设用地供应计划中单列养老设施用地计划指标2．6平方千米，并根据各区实际情况落实到具体地块。四是完善税费优惠政策。北京市地税局及时转发了有关养老服务政策文件，提出措施，落实国家支持养老服务业发展的税费政策。养老机构用水、用电、用气、供暖价格已统一按照北京市居民生活类价格标准执行。五是推动人才队伍建设。出台《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》（京民福发〔2016〕527号）、《关于开展养老护理职业发展体系改革试点工作的实施方案》等政策文件，重点围绕薪酬待遇、岗位设置、职级体系等方面，全面加强养老服务人才队伍建设。

养老服务体系建设篇（案例2）

上海市构建“五位一体”养老服务工作格局

作为全国最早进入人口老龄化的城市，上海通过建立完善的养老服务体系，有效地满足老年人日益增长的养老服务需求，努力构建健康、积极、和谐的老龄化社会新格局。

基本情况

2005年，上海率先提出构建“9073”养老服务格局，为全国确立养老服务体系提供了重要借鉴。为积极贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，2014年4月，上海市政府出台了《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，对全市养老工作进行了顶层设计和整体谋划，即到2020年要全面建成涵盖养老服务供给、服务保障、政策支撑、需求评估、行业监管“五位一体”的养老服务体系。

主要做法

第一，大力构建养老服务供给体系。一是以养老设施布局专项规划为先导，推动养老设施建设。在全国率先编制了市、区两级养老设施布局专项规划。一方面着眼长远，刚性配置，确保设施总量稳定有效供给；另一方面，明确标准，优化布局，提升设施功能水平。二是以市政府实事项目为抓手，不断扩大养老服务供给。连续多年将养老床位建设、社区居家养老服务、建设老年人日间服务中心等列入市政府实事项目。2015年以来，在新增养老机构内设医疗机构，将建设“长者照护之家”列入市政府实事项目，确保养老项目落地。三是以需求导向、实践导向为原则，探索新型养老服务供给。在中心城区，通过改造利用社区现有公共设施或闲置物业资源，建设推广社区嵌入式养老服务机构——“长者照护之家”，为老人提供就近、便利、综合的养老服务，实现了居家、社区、机构养老的融合。在郊区农村，发展睦邻互助点，以农村自有住宅、闲置房屋为依托，以自愿为前提，推动农村老人“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的互助式养老。

第二，深入完善养老服务保障体系。一是全面加强医养结合。上海以社区卫生服务中心为载体，吸引利用社区力量参与，承担养老机构、社区托养机构以及居家老人的医疗服务，实现社区内各类老年群体基本医疗服务的全覆盖。二是推进养老护理员队伍建设。2014年底，上海编制了养老护理人员队伍建设专项规划。2017年，上海出台了《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》，在总量上提出到2020年养老服务机构中养老护理人员要新增4.5万人；在专业性上提出养老护理人员全员的持证上岗率要达到95%以上，国家职业资格等级证书持证率要达到30%以上。三是提升老年人养老照护支付能力。2004年起，上海建立了社区居家养老服务补贴制度，为生活自理困难且经济困难的老年人提供服务补贴。2013年起，上海试行居家医疗护理费用医保支付的政策，在此基础上积极推进长期护理保险制度试点。四是发挥信息化对养老服务支撑保障作用。市层面先后启用养老机构日常管理服务系统、统一需求评估系统、居家养老服务系统等，积极建设综合性的市级养老服务综合信息平台。区层面大部分区已建成区级养老服务信息管理平台，对老年照护需求评估、服务分派、监管等各环节实行一体化管理。在社会层面，出现一批以“智慧养老”为特征的社会组织和企业，将物联网、云计算等信息技术运用于养老服务，显示出蓬勃的发展活力。

第三，推动健全养老服务政策支撑体系。一是加强养老服务法制化、规范化、标准化。2014年，上海发布了我国第一部养老机构方面的地方性法规——《上海市养老机构条例》；2016年5月，实施新的《上海市老年人权益保障条例》，成为发展养老服务业的重要法制保障。重视推进养老服务规范化和标准化建设，先后出台地方标准：《社区居家养老服务规范》《老年照护等级评估要求》《养老机构设施与服务要求》《养老机构应用标识规范》等；2012年发布《上海市养老服务合同示范文本》，2014年作为社会领域的示范项目予以推广。二是规范基本养老服务收费政策。出台《上海市养老机构服务收费管理暂行办法》，明确保基本类养老机构实行政府定价，其他类养老机构实行政府指导价或市场定价。2016年，上海修订出台了新的《上海市养老机构服务收费管理办法》。三是完善养老服务扶持政策。在加大养老设施建设补助力度的同时，针对非营利性养老机构的实际需求出台“以奖代补”的扶持政策，分为内设医疗机构奖、招用持证人员奖、品牌连锁经营奖，促进了养老机构管理和服务水平的提高。建立和推进养老机构风险防范机制。2008年上海在全国率先开始实施“养老机构意外责任险”， 2010年发展成为“上海市养老机构综合责任险”，由市、区与养老机构三方共同承担保费。2014年出台了专门文件，明确各类养老机构使用的水、电、燃气，均按照居民生活类价格标准收费，有线电视享受付费优惠。四是完善推动多元主体参与养老服务业发展。2015年，上海印发《关于完善本市养老基本公共服务的若干意见》和《关于鼓励社会力量参与本市养老服务体系建设的若干意见》；2016年出台了《关于本市养老服务业企业登记管理的实施意见》，进一步推进养老服务市场全面开放。

第四，积极稳妥推进老年照护统一需求评估体系。该体系促进了基本养老公共服务与养老服务需求有效对接、公平匹配。一是完善统一需求评估标准。由卫计委牵头，民政、医保等相关部门共同参与，形成统一的老年照护需求评估参数和照护等级标准。二是建立市级老年照护统一需求评估信息管理系统，具有全市统一的数据库、资源调配、监管等功能。三是培育第三方老年照护统一评估机构和评估队伍。四是注重老年照护资源的整合。按照照护等级提供相应的养老服务，探索建立轮候、转介机制，并通过医保支付政策、财政补贴政策等的梯度化，实现养老服务资源的优化配置。五是鼓励增强老年照护服务能力。继续提升养老机构、老年护理医疗机构服务水平，大力促进社区老年医疗护理站、社区生活照护站等服务机构的发展。

第五，加快建设养老服务行业监管体系。一是加强准入监管。完成了《养老机构设立许可手册》《养老机构设立许可指南》等，开发了养老机构设立许可信息系统，实现申请、受理、审核、批复、发证线上运行。二是强化日常监管。市民政局、市公安局联合组织培训，开展消防安全专项治理；市食药监局和市民政局联合行动，规范养老机构、养老服务组织的用餐安全。2016年以来，上海市“为300家存量养老机构安装自动喷水灭火系统”“为50家存量养老机构实施电气线路改造”列入市政府实事项目以及目标管理系统。组建养老机构督导员队伍，作为第三方力量，帮助养老机构提升管理和服务水平。三是加强行业自律。发挥行业组织的作用，开展对养老护理人员的培训、等级鉴定。建立养老机构等级划分和评定制度，对养老机构的人员配备、设施设备条件、管理水平、服务质量、社会信誉等进行综合评估。四是加强社会监督。把信息公开作为加强行业监管的突破口，依托962200社区服务热线，设立市养老服务机构投诉热线，接受市民举报、投诉和建议。各区按照“谁审批、谁监管”的原则，将养老机构年度服务运行情况向社会公开，接受社会公众监督。

经验成效

一是领导高度重视，组织保障有力。2013年，上海市成立社会养老服务体系建设领导小组（简称领导小组），由分管民政工作副市长担任组长，市政府14个相关部门和16个区政府作为成员单位，领导小组办公室设在市民政局。领导小组通过召开全体会议和不定期召开专题会议的形式，自上而下促使各部门加强联动，形成推进养老体系建设整体合力；自下而上鼓励基层创新实践。此外，将养老服务体系建设任务纳入市政府目标管理系统，并纳入区政府绩效考核。

二是部门协同配合，系统建设推进。民政、发改部门发挥牵头职责，加强系统谋划、综合协调；财政部门逐年加大养老服务体系建设财力保障；卫生和医保部门加快探索推进医养结合；规划部门统筹各类养老服务设施建设用地，合理安排用地需求；人社、住建、商务、税务、市场监管等部门各司其职，加大对养老服务体系建设的扶持力度。各相关部门对照目标任务，细化工作方案，明确时间节点，形成了齐抓共管、系统推进的工作格局。

三是规划政策先行，明晰工作思路。通过制定全市养老服务体系建设的意见，确定了养老服务体系建设的顶层设计和主要任务。然后通过制定各区《养老设施布局专项规划》《上海市养老护理人员队伍建设（专项）规划（2015—2020年）》《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》等一系列规划及配套政策，明确工作推进思路，将各项建设任务细化落实，逐年逐项予以推进。

四是坚持需求导向，注重改革创新。2015年初，上海在全国率先实施老年照护统一需求评估。这是促进养老服务资源与老人养老服务需求公平有效对接的重大改革。同时，上海立足老年人多元化需求实际，发挥各类要素资源集聚优势，在养老服务业多个领域积极探索创新。服务模式方面，率先探索形成了“长者照护之家”、睦邻互助点等一批具有示范效应的养老服务新模式。服务方式方面，依托信息技术，整合多方资源，积极探索面向“互联网+”时代的智慧养老新模式。

养老服务体系建设篇（案例3）

浙江省通过创新驱动加速发展养老服务业

基本情况

浙江省于1987年进入老龄化社会，是全国进入老龄化社会较早的一个省份。截至2016年底，全省60岁及以上户籍老年人口1030.62万人，占总人口的20.96%；80岁及以上高龄老人161.25万人，占老年人口总数的15.65%；纯老家庭人口249万人，占老年人口总数的24.16%；失能、部分失能老人76.81万人，占老年人口总数的7.45%。预计到2020年，浙江省户籍老年人口将达到1186万人。

近年来，面对严峻的老龄化形势，浙江省委、省政府高度重视，认真贯彻落实中央要求，加强顶层制度设计，多措并举推进养老服务业综合改革。目前，按照高水平全面建成小康社会的要求，浙江省已基本形成了以居家为基础、机构为补充、社区为平台，功能完善、布局合理、规模适度、覆盖城乡的社会养老服务体系，初步形成了一套促进养老服务业发展的政策体系和体制机制。全省共有养老机构2290家，每千名老人拥有的机构养老床位达到38张；其中，民办养老机构1226家，床位21.64万张，护理型床位17.5万张，分别占床位总数的54%和44%；城市社区居家养老服务照料中心3000余家，基本实现全覆盖，农村社区居家养老服务照料中心2万多家，覆盖面达到95%。有居家养老服务专业组织、机构近万家，96%的县市区建立了居家养老服务信息平台。

主要做法

1、加快政策创制，完善养老服务政策体系

浙江省、市、县（区）三级密集出台促进养老服务及产业发展的文件，形成了政府部署、部门落实、上下联动、相互策应的政策体系和工作机制。一是省政府出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》《关于发展民办养老产业的若干意见》，省政府办公厅出台了养老护理人员教育培训工作、医养结合、特困人员救助供养等方面文件，在用地保障、资金扶持、融资政策、税费优惠、投资者权益、老年社区和老年地产建设扶持、人才队伍建设、医养结合和特困老人救助保障等方面实现了突破，为破解养老服务业发展瓶颈问题提供了政策依据。二是省民政厅协同有关部门，联合制定了推进医养融合发展、养老服务收费管理、非营利性养老服务示范项目土地指标奖励、养老服务人才队伍培养、养老机构服务与管理规范、社区居家养老服务设施配建标准等配套政策文件，全方位强化、细化加快发展养老服务业的保障措施。三是全省各地加快政策创制进度，加大制度创新力度，形成了上下衔接、层层递进的政策体系。此外，2015年1月浙江省第十二届人民代表大会通过了《浙江省社会养老服务促进条例》，标志着浙江省社会养老服务业发展更快地走向法制化。

2、推进公建民营，激发养老服务市场活力

突出市场机制在资源配置中的决定性作用，在坚持政府主导和“保基本”的同时，积极探索养老机构公建民营、多元投入、合作经营、民办公助等社会化建设和运营模式。对政府新建养老机构实行公建民营。2016年，浙江省民政厅专门制发了《关于推进养老机构公建民营规范化的指导意见》，进一步规范养老机构公建民营中的设施租赁、招投标、国有资产监管等程序，通过不同的公建民营模式，激活养老服务市场。一是政府建设，社会力量运营和管理。政府建成后通过公开招投标形式，面向社会公开招标，由中标主体经营管理。二是乡镇政府将原有敬老院土地、设施通过招标形式，交给社会力量举办养老机构，按双方达成的协议进行改造或重建，明确双方的权利和义务。三是将乡镇敬老院整体打包，委托企业或社会组织运营，特困救助供养对象通过政府购买服务形式，实行委托供养。同时，一些地方的村集体与社会力量合作建设和运营养老机构，由村集体提供土地、用房，专业社会组织投入兴办养老机构，通过签订协议履行权利和义务。由于公建民营养老机构基础设施建设基本由政府或集体投入，社会力量承接后主要投入后期装修及运营费用，资金压力较小，一般都能做到收支平衡或略有盈余，运行管理好的医养结合养老机构能达到10%以上盈余，社会力量参与积极性较高。目前，浙江省公建民营的养老机构已达188家。

3、开展保险改革，化解养老服务潜在风险

根据党中央、国务院的要求和浙江省养老服务保险工作的实际情况，按照“市场化+”的理念，整合养老机构综合责任保险和社区居家养老服务综合保险，建立不同层次的养老服务风险化解体系。浙江省民政厅会同省财政厅、省老龄办、省残联出台了《关于全面推行养老服务机构综合保险工作的通知》，将原有的养老机构综合责任保险和社区居家养老服务综合保险整合在一起，以养老机构、城乡社区居家养老服务照料中心（站）、养老服务提供机构、残疾人托养、庇护机构为参保对象，通过全省统一公开招标，竞争择优确定3家保险公司为养老服务机构综合保险承保主体，由各设区市在中标保险公司中选择1家承保主体开展保险工作。在保险期间或保险合同载明的追溯期内，养老服务机构在保险单中列明的区域范围内依法从事养老服务活动时发生约定情形导致服务对象人身损害的，由受害人或其家属在保险期间向养老服务机构提出损害赔偿请求，依法应由养老服务机构承担的经济赔偿责任，由保险公司按照保险合同的约定负责赔偿，并把服务对象因保险责任导致住院的住院津贴列入赔付范围。各级政府加大保险支持力度，对非营利性养老服务机构省级财政和市（县）级财政均补助平均保费的1/3，对营利性养老服务机构减半补助，其余部分保费由养老服务机构自负。

同时，在宁波市被列为全国15个长期护理保险制度试点城市的基础上，把探索长期护理保险制度纳入杭州市和嘉善县养老服务综合改革试点任务。目前，杭州市桐庐县、嘉兴市嘉善县均出台了长期护理保险政策。

4、注重设施改善，提升养老服务硬件环境

安全的硬件是提高养老院服务质量的基础。浙江省对此高度重视，要求各地必须严格按照住建部、民政部颁布的建设标准进行选址、设计和施工建设。从2013年起，各级民政部门每年都要派出工作组对民办养老机构进行实地检查，达到标准后给予资金补助。2015年后，浙江省把养老院消防安全作为重要任务来抓，专门实施了农村敬老院消防设施改造专项行动。在摸清底数的基础上，形成“一院一策”方案，定期督查，限期完成。各级财政加大投入，仅敬老院消防设施整治就投入了4亿多元，其中省财政转移支付1.05亿元。到2016年底，列入整治的733家乡镇敬老院全面完成整改任务，其中取得消防验收备案的有365家，整改后消防出具意见的有195家，关停了的有173家。

此外，浙江省委、省政府高度重视居家养老服务设施建设，省委将其作为对党政班子目标考核的重要内容，省政府每年把居家养老服务照料中心建设列入民办实事项目。省财政优先安排资金支持城乡社区居家养老服务照料中心建设。近年来，省级福彩公益金以年均2亿元左右的资金，按照5万元/个的标准，用于支持各地社区居家养老服务照料中心建设。目前，全省共建成城乡社区居家养老服务照料中心2.3万多个，已基本覆盖城乡社区。

经验效果

1、促进了养老服务市场更加开放

按照“非禁即入”的原则，通过政府推动、政策驱动、投资带动等方式，鼓励引导社会力量兴办养老机构，呈现出了多方资金共同投入、多种运营模式并存、多个档次共同发展的养老服务业的局面。宽松的政策环境培育了一大批民办养老服务机构，推动了养老产业发展，逐步形成了养老产业链。除遍布全省的养老机构、社区居家养老服务照料中心外，还开发建设了一批如绿城乌镇雅园、万科随园嘉树等中高档老年公寓项目。这些设施基本实现了低端有保障、中端有供给、高端有市场，做到了基本服务和选择性服务相结合。

2、奠定了提升养老服务质量的基础

加强市、县公办养老机构改造提升，拓展设施养老功能，增加养老护理床位。推进乡镇敬老院改造，提高设施配备标准，向区域性社会养老服务中心转型，接收社会老年人。通过公开招投标形式加快养老机构公建民营，既履行政府保基本、兜底线的保障职责，又保持其面向广大普通老年人的公益性，为社会老年人提供个性化的养老服务。通过加快城乡社区居家养老服务照料中心建设和社会化运行，实现居家养老服务专业化，从而全面提升了养老服务质量。

3、降低了养老服务机构运营风险

浙江省政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》规定“实施养老机构政策性保险制度，降低养老机构运营风险”。从前期的实践和试点情况来看，已发生赔案250多件，理赔600多万元，有效降低了养老机构运行中承担的风险，为养老机构经营提供了风险化解保障。

养老服务体系建设篇（案例4）

广西壮族自治区积极创建养老服务业综合改革试验区

2015年以来，广西壮族自治区党委、政府面对全区老年人口基数大、增速快，高龄化、空巢化趋势明显，“未富先老”“未备而老”特征突出的严峻形势，立足广西独特的生态、气候、区位资源优势，把握全国养老服务业综合改革新形势，在全国率先开展省（区）级养老服务业综合改革试验区创建工作，积极探索养老服务业发展新模式、新经验，实施“1234”政策创建和体制创新，重点开展创建“一个体系”、统筹“两个维度”发展、实施“三项改革”、探索“四个创新”等主要工作，有效推进了养老服务业的快速发展。

主要做法

1、创建“一个体系”

主要是完善养老服务业发展政策体系，营造良好生态环境。重点是开展“1+1+15”配套行动，出台试验区建设指导意见和发展规划，同时开展15项重点配套政策制定工作，完成了试验区建设的顶层设计和政策体系。自治区政府先后印发了《关于建设养老服务业综合改革试验区的意见》和《广西养老服务业综合改革试验区规划（2016—2020）》，提出了创建养老服务业综合改革试验区的总体思路和改革方向，明确了试验区建设的战略定位和重点任务，确定了广西养老服务业“一核四区”的发展空间布局。同时，自治区各组成部门在财政、金融、用地、医疗、税费、保险、人才等方面进行改革创新，共制定出台15个系列配套政策，为养老服务业发展创造了良好的生态环境。

2、统筹 “两个维度”发展

试验区建设坚持“两条腿走路”，统筹推进养老服务事业和产业协调发展，在不断完善社会养老服务体系建设、强化民政养老服务“托底”保障作用的基础上，大力发展特色养老产业，推动养老服务多业态融合发展，为经济社会发展提供新动能。

在养老服务事业发展方面，进一步强化养老服务基础设施建设，全面实施“1521养老服务示范工程”（即在自治区本级建成1所1000张床位以上的综合性养老示范机构，各设区市建成1所500张床位以上的专业性养护示范机构，每个县建成1所200张床位以上的综合性社会福利机构，每个乡镇改造或者新建1所100张床位以上的区域性农村养老服务中心）。同时，大力发展社区居家养老服务，通过政府购买和“以奖代补”等多种形式，以培育扶持一批规模化、连锁化、品牌化的社区居家养老服务机构为重点，积极开展居家养老服务机构运营补贴试点工作，大力发展建设集养老护理、日间照料、居家养老、文化娱乐等功能于一体的社区居家养老服务中心，打造15分钟养老服务圈，实现居民就地就近养老。

在养老产业发展方面，依托广西丰富的自然生态资源优势，着力发展长寿养生、休闲养老、康复疗养等特色养老产业，把养老服务业打造成为战略性新兴产业。按照自治区的统一规划，广西养老服务业发展构建“一核四区”格局，即打造建设南宁养老服务业综合改革核心区、桂西养生养老长寿产业示范区、桂北休闲旅游养生养老产业示范区、北部湾国际滨海健康养老产业示范区、西江生态养老产业带示范区。同时，在重点地区着力推进集聚发展，形成以点带面，整体发展态势。南宁、桂林、河池等8个地区依托各自生态资源和区位优势，率先规划建设健康养老产业集聚区，积极推进养老服务业与旅游、民族医药、房地产、现代农业、文化体育等融合发展，逐步形成特色养老产业新业态。同时，各地积极发展长寿养生、滨海旅游、康复疗养等各种“候鸟式”养老模式，引进和培育养老服务集团和龙头企业，实现养老服务品牌化、规模化，以龙头企业带动养老服务业集聚发展，构建主导产业突出、关联企业集聚、规模效应彰显的产业集群。

3、实施“三项改革”

　　（1）全面推动养老机构转型升级和提质增效。一是推进公建民营改革，解决公办养老机构活力不足的问题。将公办养老机构委托社会资本管理和运营，有效激发了养老机构活力，实现养老机构转型升级。二是大力实施公办养老机构“软硬件”提升工程。加大资金投入力度，改造和提升公办养老机构的基础设施，提升硬件环境；同时，加强规范化管理，建立健全公办养老机构管理机制。自治区先后制定出台《广西老年人能力评估管理暂行办法》《广西养老机构星级评定管理暂行办法》，采取老年人能力评估分类、机构分等级管理等一系列组合措施，有效提升养老机构精准服务和星级服务意识，公办养老机构床位得到进一步盘活，提高了公办养老设施的使用效率和社会效益。

　　（2）全面推进医养结合试点改革。自治区印发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，南宁、贺州、百色被列为国家级医养结合试点城市，其他设区市选择确定1个医养结合试点单位，统筹推进医养结合试点工作。自治区民政、卫生计生、人社等部门加强沟通协调，积极构建相关政策支持体系。全面取消医疗机构定点资格审查，将养老机构内设的医疗机构纳入城镇基本医疗保险或新型农村合作医疗定点范围。设立家庭病床，将家庭病床医疗费纳入基本医疗保险支付范围。一批医养结合试点机构如广西重阳老年公寓、广西社会福利院、桂林夕阳红养老中心、柳钢康复护理院、贺州广济康复养老院等在医养结合工作领域进行了先行先试的探索，为全区提供了许多新经验和新模式。

　　（3）推动养老服务业体制机制的改革。一是全面放开养老市场，加大政策扶持力度。出台民办养老机构补贴政策，提高建设补贴额度（从原来的3000元/床提高到5000元/床），增加运营补贴内容，并将补贴对象扩大到所有营利和非营利民办养老机构，极大调动了社会资本进入养老市场的积极性。二是推进“互联网+”养老，全面建成和使用广西养老服务信息管理系统，实现自治区、市、县和养老机构四级信息互联互通。各级民政部门依托信息管理系统，构建了快捷高效的监管体系。三是推进行业标准体系建设。建立包括老年人能力等级评估、机构星级评定、老年人宜居社区建设、临终关怀服务等标准体系，全区养老服务行业规范发展、科学发展水平迈上了新的台阶。

4、探索“四个创新”

　　（1）创新养老服务多业态融合发展。大力推进“养老+N”多业态融合发展，促进了养老与旅游、民族医药、房地产、现代农业、文化体育等产业的深度融合，推动形成各具特色的养老产业新业态。

　　（2）创新养老服务业投融资模式。自治区民政厅与国开行广西分行深度开展合作，为养老服务机构解决信贷融资提供了新的平台；自治区设立规模达到1000亿元的政府投资引导基金，为现代服务业中的养老机构、养生养老健康产业链等重点领域和项目提供支持，有效缓解了养老服务业资金短缺的困难。区内有些健康养老企业通过“新三板”成功上市融资，解决了建设资金问题。

　　（3）创新养老用地模式。各市依托美丽广西乡村建设、特色旅游名镇名村创建等工作，结合农村土地流转政策、农村集体土地承包政策，积极探索和创新养老服务业低成本使用农村集体土地的方法和途径，解决养老服务业“用地难”的问题。

　　（4）创新养老服务的供给方式。以满足老年人多层次、多元化需求为导向，各地开始进行智慧养老、候鸟式养老、信息化养老新模式的尝试，利用先进的互联网、云计算、可穿戴等信息技术手段，构建物联网系统与信息平台，推出时间银行、志愿者服务和“滴滴养老”等个性化、定制化的养老服务模式，为老年人提供了更加便捷、高效、优质的服务，提升了老年人养老服务的获得感和幸福感。

经验效果

1、养老服务体系建设得到完善

　　截至2016年12月，广西每个市县已基本建成1家公办福利院或养老院、1家以收养孤老优抚对象为主的光荣院，每个乡镇建有1家以上敬老院，建成各类收养性养老服务机构1500余家。全区养老床位数达到17万张，每千名老年人拥有养老床位数达到24张。全区各类居家养老服务中心、服务站及日间照料中心等设施总数达到1000个以上。全区城市和农村社区居家养老服务覆盖率分别达到72%和46%，政府养老服务的“兜底”保障作用得到进一步增强。

2、健康养老产业得到迅速发展

　　广西创建养老服务业综合改革试验区，通过全面放开养老市场和营造良好发展环境，激发了各地民间资本的投资热潮。国内知名养老企业先后到广西考察调研养老产业市场，规划布局健康养老产业项目，其中部分企业已经完成考察调研并开始在南宁、桂林等市实施项目布局和项目落地。在桂林国际旅游胜地、北部湾国际旅游度假区、巴马长寿养生国际旅游区、边关风情旅游带等旅游风景重点区域以及25个长寿之乡，一批集养生养老、医疗保健和休闲旅游功能为一体的基地初步形成，吸引众多的国内外老年人到广西开展养老。一批大型养老产业项目已经落地实施建设。2015年以来全区各地共引进社会资本40多亿元参与养老服务业，新增中高端养老床位5000多张，具有广西特色的健康养生养老产业呈现良好的发展态势。

3、养老机构转型升级和提质增效效果明显

　　截至2016年12月，全区共有80多家公办养老机构参与实施公建民营改革，共引进社会资本2亿多元。公建民营改革工作得到全面深入推进，极大地激发了社会资本参与养老服务业的积极性。公办养老机构通过社会资本的注入和运营机制的转换，活力得到激发，服务水平得到提升，社会经济效益得到双提高。

养老服务体系建设篇（案例5）

青海省西宁市构建三级养老服务体系打造养老服务新模式

基本情况

　　青海省西宁市现有60岁及以上老年人口30.56万人，占人口总数的13％，占全省老年人口数的43.8%；有养老机构及服务设施650个，床位9200多张，每千名老人拥有床位数达到32张。近年来，为解决人口老龄化带来的问题，青海省西宁市以习近平总书记在中央政治局第三十二次集体学习时的重要讲话精神和国务院颁布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》为指引，自觉践行五大发展理念和“四个转变”，将“转方式、补短板、兜底线”作为工作重点，坚持服务型居家养老和托底性机构养老相结合，坚持满足老年人需求和发展服务业相结合，不断推动政府购买服务，支持养老服务业发展，促进医疗卫生和养老服务融合，加大养老服务设施建设。具有西宁特色的养老服务格局已初见成效，全市养老事业全面协调稳步发展。

主要做法

1.高度重视、多策并举，引领服务业发展

　　青海省西宁市历来重视老龄工作，市委、市政府将养老服务业纳入全市经济社会和发展总体规划，组织专题调研，研判产业基础，找准发展方向，形成具有西宁特色的养老服务业发展的近远期规划，为拉动西宁市养老服务业开好局、起好步奠定了基础。2014年以来更是连续三年将政府购买养老服务、养老服务改革和放开养老服务市场纳入民办实事项目。同时，为强化政府对养老服务业发展的责任意识、激发社会力量积极参与养老服务业发展的热情，青海省西宁市先后制定了政府向社会力量购买养老服务实施方案，老年人意外伤害保险、养老机构综合责任险实施办法，民办养老服务机构资助办法，社区日间照料中心准入制度等政策文件，采取税费减免、床位补贴、运行补贴、购买服务等方式，扶持社会资本投资兴办养老服务设施、参与养老服务业。

2.积极探索，三化并举，推动养老服务业发展

　　将构建“老人喜爱、家庭接受、社会满意”的养老服务体系作为发展养老服务业的目标，青海省西宁市积极探索，应势而动，以“三化”建设为重点，全面激活养老服务业。一是推进养老服务社会化。针对日间照料中心活力不足、能力不专的问题，市政府以公开招标的方式，将从前由社区直接管理变为引入社会专业团队管理，转让经营权、保留所有权，全市已建成运营的95个日间照料中心已有64个实现公建民营。投资950万元的湟源县福利中心也于2014年委托社会组织高原红颐养院经营管理。青海省西宁市还积极鼓励社会组织打造各具特色的居家和社区养老服务品牌，海都公众居家养老服务中心投入2000万元搭建了全国统一服务号码（95060）的客服中心和养老服务信息平台。光彩集团采取“平台+站点+自营”的模式，利用信息平台，以日间照料中心为站点，为辖区老人提供服务。高原红颐养院打造了具有当地特色的福利中心、社区日间照料中心和居家老人三位一体的养老服务模式。二是创新养老服务智能化。青海省西宁市在目前社区日间照料中心主城区全覆盖的基础上，重点创新拓展居家养老智能化的建设。由省电信公司承接运营西宁市的智能化居家养老服务，建立养老服务综合管理平台，为全市老年人提供方便、快捷的居家服务。加大“互联网+”养老应用，各服务承接主体均设立了为老服务热线，成立了老人需求受理话务中心，为老人配备了“一键通”呼叫器，实行24小时服务。在日间照料中心运行“远程监管和照护系统”，对老人及日间照料中心进行实时图像及声音记录和监控。三是发展养老服务规模化。在加大市区两级公办养老机构建设的同时，大力扶持民办养老机构发展，先后引进青海颐锦园健康养老城、久美藏药医养院、海湖新区老年公寓等7个建设项目， 引资额达到12.4亿元。积极整合社会和社区（村）的各类服务资源，着力构建居家养老服务网络，在100%的市区、87%的乡镇和63%的农村建设了为老服务中心，开展了居家养老服务，居家养老的覆盖面和收益人群逐步扩大。大力发展养老护理、餐饮配送、家政服务、日间照料、老年旅游等多样化服务项目，积极培育海都公众、光彩中心等品牌化、连锁化的养老服务机构。加快农村养老服务设施改造升级，投资5900万元在200个村建设农村老年之家。

3.完善机制，建管并举，保障养老服务业发展

　　一是加强养老服务业人才队伍建设，把养老护理员技能培训纳入教育培训体系，在湟源牧校开设了养老护理专业，每年培训200多名专业学生。定期组织社工人才、医护专家到全市各类养老服务机构开展专业护理培训，提高机构养老服务水平。协调大中专院校、慈善、企业等单位，建立志愿者服务队伍，开展养老志愿服务，初步形成志愿服务常态化机制。二是加大养老服务业资金扶持力度，建立了高龄补贴及自然增长机制、60岁及以上困难老人和80岁及以上老人购买居家养老服务制度，补贴了60岁及以上老人意外伤害保险和信息服务，资助了民办类养老机构床位补贴和老人护理补贴，公办类养老服务设施的建设经费、运行经费，保障了养老服务能力的快速提升。三是不断完善管理机制，建立了政府购买服务评估评价及绩效考核指标，采取委托第三方（会计师事务所、审计师事务所、专家评审团等）的方式对服务承接主体的合同履行、服务质量、对象体验、资金管理、制度建设等方面进行绩效评估、工作评价和期中（终）考核等工作。加大督查力度，通过实地走访、查看运营情况和随机抽查的形式对服务情况进行全程的监管，营造安全、诚信的养老服务消费环境，推动养老服务业质量和水平的提高。

经验效果

　　通过不断的努力，青海省西宁市养老服务体系逐步完善，一是具有当地特色的“1+7+N”三级养老服务体系（1个市级养老服务指导中心+7个区县级养老示范基地和福利中心+N个日间照料中心和农村老年之家）初步建立，在市级服务指导上，积极搭建综合信息服务平台，利用信息平台“四位一体”（即信息管理、评估反馈、培训指导、资源整合）的功能，对全市养老服务进行资源整合、数据汇集、技能培训和行业监管；在县（区）养老机构建设上，按照“一县（区）一基地（中心）”的思路，投资6.12亿元，在四区三县修建了三个养老示范基地和四个福利中心，青海省西宁市的养老示范基地及县级福利中心达到县（区）全覆盖，同时，以日间照料中心和农村“老年之家”为基础，通过设置活动场、用餐室、棋牌娱乐室、文娱室、健身保健室、休息室等功能室，为老人提供日间照料服务，打造了“十五”分钟养老服务圈。二是政府购买养老服务为居家困难老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉，满足了老人生活、心理需求，为老年人安度晚年提供了温馨和谐的社会环境，使社区的老人真正能过上老有所养、老有所乐、老有所为的生活，让老人真切地感受到了党和政府的温暖。这种全新的养老模式深受老人欢迎，取得了较好的社会效益。三是为加快本土化养老组织的培育，部分地区通过无偿提供办公场所、加大资金扶持和进行购买服务等方式，积极培育专业化的养老服务组织。目前，西宁市承接养老服务的社会组织已从2014年的2家增加到目前的18家，已运营的95个日间照料中心中，社会组织承接的达到64个，社会化率67%，为老服务组织蓬勃发展，为西宁市养老事业发展提供了有力支撑。