益年养老| 民办非营利性养老机构的困境

民办非营利性养老机构(后文简称“民非养老机构”)是养老服务的重要提供者之一，在完善养老服务体系的过程中，应充分发挥民非养老机构的作用。我国民非养老机构的发展已取得了一些成绩，但也仍存在着诸多问题，主要表现为属性不清、能力不强、激励不足等，制约了养老服务体系的完善，需要采取有效措施来推动民非养老机构的发展。

一、属性不清

属性与定位问题是民非养老机构发展的根本问题。从当前的实践来看，属性不清与定位不明是困扰民非养老机构发展的重要难题。

1999年12月，民政部《民办非企业单位登记暂行办法》将民非养老机构作为民办非企业单位的登记范围，可见，民非养老机构被作为民办非企业单位看待的。民办非企业单位是一个带有中国特色的名词，民非养老机构被归入民办非企业单位这一类型是否合适值得讨论。

“民办非企业”是一个范围较广、内涵不清的名称:一是其并没有较好地处理民办与非营利的关系，二是“非企业”所包括的范围过于广泛，泛指一切非企业的组织形式。民非养老机构作为民办非企业的类型之一并没有精确地概括民非养老机构的属性。

我们认为，用民办非营利单位来界定民非养老机构并不合适。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定:“准予登记的民办非企业单位，根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位(法人)登记证书》、《民办非企业单位(合伙)登记证书》、《民办非企业单位(个体)登记证书》”。

也就是说，民非养老机构的设立可包括法人、合伙、个体三种形式。民非养老机构无论是作为民非法人形式，还是作为合伙、个体形式，都值得置疑、甚至存在矛盾，并没有清晰地体现民非养老机构的属性与定位，导致了实践中民非养老机构发展的诸多问题。

《中华人民共和国民法通则》对法人制度作了规定:我国的法人机构包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类。民非养老机构作为“民办非企业”的“法人”形式成为法人的“另类”，与这一法律规定并不一致，违反了法律制定中“下位法服从上位法”的原则。法人型民办非企业单位难以归入《民法通则》所规定的四类法人中，容易导致实践中对其设立、活动、组织结构、财产性质、利益归属缺少明确规范，容易产生运行与发展过程的混乱。

如果说民非养老机构作为“法人型”民非难以体现其完全的合法性与科学性，那么，作为“合伙型”民非与“个体型”民非形式则更加容易引起争议。民非养老机构作为“个体型”民非与“个体工商户”的实质应该是一样的，都属于个体形式，只是从事的经营活动的内容不同而已，其财产应完全归创办者个人所有。

同样，“合伙型”民非养老机构就是个体的集合，由多个个体合作创办，其财产归属应为全部合伙人。无论是从事营利性活动还是非营利性活动，其财产的所有权都应归为个人或合伙人。但是，从民非养老机构的发展及制度现实来看，2004年8月1日，财政部发布的《民间非营利组织会计制度》规定了民间非营利组织的特征:“该组织不以营利为宗旨和目的;资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报;资源提供者不享有该组织的所有权”。

根据这一制度，出资者将财产投入民非养老机构后，财产便转归机构所有，属于捐助行为，出资者既不能分配利益，也无权获得终止时的剩余财产。而且，民办养老机构如果以合伙形式存在，只能是缺乏团体性的民事合伙，能否被称为“单位”颇受质疑，“个体型”民非养老机构则更不符合“单位”的属性。

可见，用“民办非企业单位”来概括民非养老机构的属性与定位是不科学的。由于民非养老机构的属性不清晰与不科学，导致了民非养老机构权利义务的不对称性。

根据相关法律法规，民非养老机构不能享有资产的所有权、处置权和利益分配权。民非养老机构，尤其是“个体型”与“合伙型”民非养老机构却需要承担无限连带责任，与个体和合伙财产的属性相违背。合伙和个体形式的民办非企业单位在产权的权利和义务上发生了割裂，产权的获益与责任严重不对等。民非养老机构解散后，其剩余财产不能由创业人处置，只能用于公益目的，主要是用于养老事业发展。因此，在实践中，个人对民非养老机构捐赠和投入的积极性不高，民非养老机构发展的动力不强，导致民非养老机构的发展运营缺乏活力与效率。

此外，也难以控制民非养老机构的营利倾向，使得一些非法人型民非养老机构，即“个体型”与“合伙型”民非养老机构容易产生谋利意图，易使其违背“非利润分配性”的要求。一些民非养老机构往往打着民非的旗号获取政府的支持与投入，背后却以营利为目标，变相进行利益分配。

从民非养老机构的“非营利”属性来看，也存在着混乱不清的问题，相关法律法规与政策文件强调民非养老机构的“非营利性”，但并没有指出其是指机构的“非营利”属性，还是指机构运营活动的“非营利”属性。或者说，机构的“非营利”属性是否等同于机构活动的“非营利性”?机构的所有经营活动是否不能有营利行为?

我们认为，民非养老机构的“非营利性”与“利润非分配性”不能简单地被认为不能有营利活动、没有利润。从目前来看，即便是一些事业单位，也难以做到不开展营利性活动。如果对民非养老机构的营利行为限制过于严格，则容易影响民非养老机构的积极性与活力。

二、能力不强

民非养老机构的发展离不开自身的治理能力，由于诸多原因，当前我国民非养老机构的发展与治理能力不强，制约了其竞争力的提升与未来发展。民非养老机构的发展与治理能力不强主要体现为筹资渠道不畅通、硬件设施不完善、专业人才不充分、治理机制不科学等方面。

1.在资金筹集方面

民非养老机构的资金主要来源于企业事业单位、社会团体和其他社会力量及公民个人的捐赠，而且非国有资产份额不得低于总财产的三分之二，体现民非养老机构的民间性与非国有性，有利于保持民非养老机构的独立性。

从现实来看，民非养老机构的资金主要靠自筹资金、少量的社会捐助和很低的服务收费，其中主要来源于创办者的投入。在现实中，创办者的投入十分有限，无论是投入能力还是投入意愿，都难以满足民非养老机构发展的需要。由于民非养老机构的“非营利性”和“非分配性”、“非财产支配性”，再加上相关激励与支持政策不到位，大多数创办者投入的意愿不强烈。

由于创办者投资资金的有限性，民非养老机构的运营与发展需要依赖于外部的资金支持，但是，外部资金的来源渠道并不畅通。政府对于民非养老机构的投入力度较小，直接与间接的资金供给水平较差。由于民非养老机构的财产所有权模糊，不能通过抵押进行商业贷款，极大地束缚了民非养老机构的发展。

2.从社会捐赠来看

受捐赠政策和环境的影响，民非养老机构接受个人和社会捐赠的资金极其有限，根据我们对北京市五所民非养老机构的调查得知，绝大多数民非养老机构在接受资金捐赠方面极少，只是几千元的小额捐款，或者是实物捐赠，民非养老机构的运营主要靠创办者投入和较低的服务收费来维持。

3.在硬件设施方面

由于民非养老机构的筹资来源与筹资能力有限，硬件设施状况不太理想，而硬件设施的不完善直接影响到入住老年人生活需求的满足与服务质量的提升。硬件设施主要包括寓所设施、生活设施、休闲娱乐设施、医疗设施。

根据我们对北京市民非养老机构的调查，大多数民非养老机构规模较小，硬件设施不完善，尤其是与公办养老机构和营利性养老机构相比，民非养老机构的硬件设施显得更弱。

一些民非养老机构的住房内甚至没有卫生间，老年人生活不方便;一些民非养老机构没有设置医务室，老人生病只能选择坐公交或由养老院送去附近的医院治疗，一些民非养老机构即便设置了医务室，也缺乏必要的医疗设施与场所，医疗服务能力较弱，难以满足入住老年人的医疗服务需求;一些民非养老机构的健身设施缺乏，只能在狭小的室内空间来回走动;一些民非养老机构的休闲娱乐设施数量不足，不能满足老年人的休闲娱乐需求，甚至引发老年人为争抢休闲娱乐设施的纠纷。由于设施的投入需要大量的资金支出，而且创办者不能拥有设施的所有权，使得一些民非养老机构因陋就简，难以满足基本的服务需要。

4.在人力资源方面

在我国养老服务人才整体匮乏、质量不高的背景下，民非养老机构的人力资源状况也不理想。我们所调查的五家民非养老机构中没有一家的全部护理人员都持有专业护理员证，其中护理人员专业度最高的一家的持证比例也仅为50%，五家机构中有两家机构的护理员没有经历过专业的培训，却依然上岗工作，存在较大的服务隐患。

我们访谈了五所民非养老机构的35名护理人员，其中80%的受访护理人员文化程度为小学及初中水平，只有少数几名护工为相关专业的毕业生。大多数民非养老机构对护工的培训不足，缺乏定期的专业化培训，大多是由有经验的老护工带新护工的方式培养一些基本的护理技巧。

5.在治理能力方面

由于民非养老机构的发展还处于初步阶段，治理能力较弱，治理结构不科学，治理机制不完善。调查发现，相当一部分民非养老机构采取的是家族式管理模式，由家属负责不同的管理部门与岗位，尤其是人事、财务、采购等关键岗位，主要由本家庭人员负责，一些专业服务岗位与辅助性岗位则从外面招聘人员，内部人员的裙带关系比较明显。

大多数民非养老机构的组织结构不完善，决策、执行、监督机制不健全。一些民非养老机构的管理比较混乱，部门与岗位设置职责不清，权利义务关系不明确，管理决策与运营行为存在较大的随意性。一些民非养老机构缺乏完善的管理制度体系与规范化的运营体系。

大多数民非养老机构的治理主要考虑的是内部资源的运用与管理，而相对忽视了外部资源的整合利用，忽视了民非养老机构与外部环境的关系，忽视了民非养老机构的外部宣传与形象塑造，使得民非养老机构的外部形象欠佳，社会认可度不高。

三、激励不足

由于民非养老机构的非营利性、公益性和资源的有限性特点，其谋利动机受到限制，自我发展的能力与动力均存在不足，特别需要外部资源的引入和政府的激励与支持。但从现实来看，政府对于民非养老机构的激励不足，在一定程度上制约了民非养老机构的发展。

1.从财政激励来看

虽然政府越来越注重与社会组织的合作，希望推动民非养老机构和相关社会组织的发展，但政府对民非养老机构的投入远远不足，且投入方式不尽合理。政府对民非养老机构中的补贴力度非常小，资金短缺是民非养老机构运行受到限制的严重障碍。根据我们对北京市五家民非养老机构的调研，这几家机构均面临收不抵支的问题，急切盼望政府的财政支持。

但是，与公办养老机构相比，这些民非养老机构获得的政府补贴较少，政府的资金支持力度不足。在方式上，其主要通过事后按床位和人头的方式进行政府补贴，先投入再补偿，申请程序与手续比较繁琐，使机构的发展运营面临较大的资金压力。

2.在税费激励方面

目前相关部门对民非养老机构的税费激励主要包括机构运营的税费激励与外部捐赠的税收激励两个方面。有关部门和地方政府在相关文件中对民非养老机构的税费政策作出了规定，减免企业所得税、机构自用房产税、城镇土地使用税、车船使用税，相关机构和个人对民办非营利养老机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。免征民非养老机构的行政事业性收费。保证民非养老机构在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电、用热等方面，与公办养老机构一样享受同等待遇。

但在实践中，对民非养老机构的税费激励与公办养老机构并不一致，一些民非养老机构反映政府的税费优惠还不充分，目前的税费激励主要集中在经营环节，对前期的投资建设与设备采购的税费支持力度不够，甚至一些税费减免措施还不能及时落实到位。对相关机构给予民非养老机构捐赠的税收优惠力度较小，使外部捐赠受限。

3.在土地与资产激励方面

根据有关政策，民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或农民集体所有的土地。

但实际上并非完全如此，民非养老机构在土地划拨的数额、地理位置、手续等方面与公办养老机构不可同日而语。大多数民非养老机构只能建在比较偏远的郊区，周围配套设施不完善，直接影响了民非养老机构的服务能力与吸引力。

在民非养老机构的房屋与资产方面，大多数民非养老机构只能靠租用，只有少部分有实力的民非养老机构通过购买的方式获得房屋与资产。政府并没有将一些国有设施或闲置的资产给予民非养老机构使用，对民非养老机构的支持力度欠缺。

4.在融资激励方面

民非养老机构显得有些孤立无援，既无自身实力，也缺乏足够的政府支持，还不能到银行贷款融资。

由于民非养老机构的属性模糊与产权缺失，再加上其营利水平的限制，不能通过土地与资产抵押的方式到银行获得贷款，使得民非养老机构的生存与发展能力受到极大的束缚。政府并没有特别的政策措施或合作措施使银行放宽对民非养老机构的贷款限制，也没有设立针对民非养老机构的专项投资基金。

5.在人才激励方面

由于民非养老机构的工作生活条件差、薪酬福利待遇水平低，职业声望不高，很多专业人才不愿意到民非养老机构工作，政府在这方面应发挥一定的作用。而实际上，政府不但没有鼓励和支持措施，而且连专业人才的相关权益也没有得到切实保障，如工作时间过长、劳动强度过大、劳动关系不稳定、社会保障不完善等，这些都影响到了专业人才的工作积极性。因此，政府在加强人才培养培训、吸引和留住专业人才到民非养老机构中工作等方面还有较大的服务提升空间。